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大部制改革猜想

---大部制改革，改什么

前些日子,曾写过一篇关于中国历史上改革者命运的文章,谈的主要是历史上各类改革的性质及改革的命运.中国历史上的改革基本上都是行政制度与法规的变革,甚少涉及到真正意义上的政治体制改革,唯一例外的可能只有清末康梁力推的戊戌变法算是政治改革---它要改的是延续了两千年有余的封建帝制,建立全新的民主宪政体制.当然,不管改革是否深入到政治体制这一核心,但基本上都是以失败结束.

共产党打下江山以后,尤其是78年改革开放以来,政府也已进行过5次(82,88,93,98和03年)行政改革.说过了,与历史上的商鞅变法,永贞革新(俗称“二王八司马”改革),王安石变法,以及张居正推行的变革等一样,之前的5次行政制度改革都以事实上的失败结束,只是失败的形式不同而已.历史上的改革不但改革本身被否定,被颠覆,改革者的肉体多数也被消灭了,而当代的5次改革则重复着“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈,可改革者依然故我,从这点看,中国好象在进步,但就关系人民福祉,民族命运的改革本身而言,则与历史上没有二致.大部制改革就要成为本月晚些时候中共十七届二中全会讨论的核心问题.这可是一个地地道道的改革深水区!不仅涉及当政者自身利益,对于在江当政时期形成的庞大的利益集团也是正面挑战,更远点说,它的成功还意味着宪政改革的大门真正开启!让我们拭目以待,看看当政者能在多大程度上克服自身的利益纠葛,从民族长远利益出发来改革自身的积弊.

这里来谈谈什么是我们挂在嘴边的积弊.前段时间《经济观察报》发表过中国政法大学于2007年年中所做的一项有关中国从中央到地方五级行政架构实际运行情况的调查研究报告.调查发现政府普遍存在以下问题:机构重叠,多头管理,职能交叉,最常见的现象就是政出多门,且政策背后总是部门(条),地方(块)甚至是某个特定群体利益在作祟;另一个问题则是权在上责在下的制度传统(中国历史上的封建皇权在早、中期也是如此,到晚期往往是权力回归诸侯,同时也意味着地方割据,群雄并起,民不聊生,改朝换代也为时不远了).权责不对应,有权的没有或少有责任,而责任大的又没有相应的权力,这里所说的权力既有行政权力本身,也有为政者必不可少的资源支配能力.94年实行的中央地方分税制使中央掌握了近70%的财权,可行政涉及的领域也只需要30%左右财政资源,地方政府则正好相反.中央政府多出的一大块财权本意是为了转移支付,全国一盘棋,帮助经济相对落后的地区跟上发达地区发展步伐,可实际上往往是哪里上缴的税多,返还的也多,而且返还的程序是不公开的,这当然就为腐败大开方便之门.真正造成极大浪费的是这些返还款根本没有一个监督跟踪与执行评价机制,没有人知道这些民众的血汗钱到底用到哪里去了,同时也催生了大大小小无数的驻京办,其核心职责就是“跑步(部)前(钱)进”---以小钱换大钱.

对此,中国政法大学的研究报告也提出了改革的具体建议,即所谓的“现实版”和“理想版”改革方案.理想版要把目前的28个部委(正式部委,不包括疑似准部委)缩编为18个,而现实版则缩编成21个所谓的大部.但不管现实也好,理想也罢,我认为要想避免过往改革的循环宿命再不能为了所谓的压缩而压缩,必须牢记并秉持下面的精神:

首先必须弄清楚,这里所讲的所谓大部制并非几个职能相近的部委合并在一起的“大”了就了事了.通俗点说,是要按照市场经济发展的要求,把业务相似,职能相近的部门进行合并,集中由一个职能部门管理.就这层意义而言,大部制改革的核心应是转变政府职能.这是因为,从两者关系来看,政府机构是政府职能的载体,随着政府职能的转变,政府机构的设置必须遵循和体现满足市场与社会需求的基本导向.另一方面,政府职能转变的结果也必须在机构改革中充分体现,否则转变政府职能就可能沦为口号,变成空话.

　　另外,从行政管理体制改革的历史来看,一直以来,转变政府职能好象始终都是行政管理体制改革的核心任务,至少改革的初衷是这样.78年以来先后进行的5次政府机构改革,职能转变就一直是头号指标.十七大报告提出的建立一个“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”,其首要前提也是转变政府职能,这当然表明上面对转变政府职能的重视,同时也间接承认了早期改革政府职能的目标没有实现,客气点说是没有完全实现,而转型时期的中国社会又迫切需要行政管理体制改革的深入推进和政府职能的深刻转变.如此看来,以大部制为主要内容的第6次机构改革必须要以准确界定政府职能为前提,没有这个明确前提,机构改革中的“压缩”实在没有多大意义.

　　再深入点来讲,随着市场经济的深入发展,人们对公共服务需求强烈,政府的职能定位必须转移到强化社会管理和公共服务上来---这是现代政府的核心功能.责无旁贷的是政府应着力解决当前存在的收入差距不断扩大,城乡差距愈发严重,公共需求和公共服务矛盾突出等问题.审视现实,我们可以清楚地看到由于政治体制改革的严重滞后,政府行政管理体制显然不能适应社会经济发展的变化,表现在:对市场的干预和微观管制过多过细、行政关卡有愈垒愈高的趋势、服务功能极其欠缺,特别是社会管理和公共服务方面难觅踪迹,相反,处处体现的还是“统治者”的姿态!在政府机构设置上就表现为分工过细、性质趋同、职责交叉.而这又是些什么“职责”呢?一句话:审批控制!根据一些学者的不完全统计,在国务院现有的66个部门中,职责多达80多项,仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉.另外,农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委!

这些行政职能的错位和交叉,不仅造成了部门之间不断扯皮,行政效能十分低下,同时,行政机构自身也消耗掉了过多的经济资源(我以前在《谁的国家?谁的GDP?》一文中曾分析比较过中外的差别所造成的巨大浪费);更重要的是,它根本无法履行宏观经济管理、市场监管、社会服务管理等职能,无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等!因此,必须对现有政府机构进行有效整合,改变政府机构繁多、职能交叉的现象,通过减少机构数量,降低各部门协调困难,使政府运作更有效率,更符合市场经济的宏观监管和公共服务的角色定位!

换言之,推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任,从而使得政府权力得以规范、回归公共服务的本位职责.如果大部制改革达不到转变政府职能的效果,那么,它就还会像之前的历次政府机构改革一样,再次陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈,而且有着极大的可能性!由于大部制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益,如果几个部合并成为一个超级部,权力很大,对它进行监督将会更加困难.若没有建立起相应有效的权力约束机制,在大部制下,原来的“部”降格为“司”,可手中的权没有变,仍然行使过去“部”的职权,那么,大部制改革就会把过去分散的部门利益积聚为集中的部门利益,换句话说,这些新的超级部门的“条”就可能不再是“布条”,而更可能是些“钢条”,至少是“尼龙条”构成的,那么,人们还有希望突破它们在冠冕堂皇的借口下设置的种种关卡吗?解决这一难题的出路,惟有真正转变政府的职能!其实,职能转变了,你会发现也根本不需要现在这么多的部委!

总之,在大部制改革中,存在着改什么的问题.是仅仅像拉郎配一样,将几个职能相近的部门硬捏在一起,形成一个超级大部委;还是适应市场经济发展的需要,在组成大部门的同时将政府职能转变到提供公共服务上来,关系到大部制改革的成败.普通民众当然希望是后者---政府部门都能成为一个个办事干练、勤政为民的政府!